公共资源交易整合要解决三大问题
作者：江兴康
来源：政府采购信息报
发布时间：2019-02-18 16:04
2015年7月31日李克强总理召开国务院常务会议，决定整合建立统一的公共资源交易平台，国务院办公厅印发《工作方案》提出将工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易纳入规范化、法治化轨道，实行全流程透明化管理。要求2017年6月底前，在全国范围形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。
随后，各省市公共资源交易中心遍地开花，各地在工作方案指导下因地制宜形成本地区的建设方案，由于《工作方案》是大方针，整合的内容较多，涉及各类相关法律制度，各地在整合过程中难免出现与相关法律相悖的地方。在依法治国的背景下，我们认为应以法律制度为准绳，以《工作方案》为指导，结合实际建立公共资源交易中心，探索行之有效的管理方案。下面就各地公共资源交易中心建设中对政府采购工作的定位不准等“违法违规”现象谈几点看法。
一是 交易中心职能问题
交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台，最终的落脚点是“服务平台”。但有些地方在建立公共资源交易中心时无限扩大行政管理权，将各行政部门的监管职能全部划入中心。
依据《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”这是法律赋予财政部门的职责，财政部在《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》（财库[2015]163号）中也明确了这一点，任何部门不得将此项职能划转。
因此合理的做法应该是经本级财政部门备案后的政府采购活动集中进场交易，交易中心对采购活动提供服务并进行监控，让采购各方形成各司其职、相互监督的管理体制，但不能代替监管部门的监管职责，也不能越权监管，更不能行使有关争议处理、行政处罚的职能。
二是 政府采购中心独立法人地位问题
《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”采购中心是政府的非营利性事业法人，此前很多地方交由财政代管造成“采管不分”，此次要求采购中心纳入公共资源交易中心时，有些地区产生了误解，直接将采购中心摘牌，公共资源交易中心承担其代理职能，此做法违背了法律对集中采购机构独立法人地位的规定。
正确的做法应该是公共资源交易中心加挂政府采购中心牌名，确立采购中心在公共资源交易中心中的独立法人地位，并在代理政府采购项目时不得进行收费，否则违背了政府采购公益性的定位。
三是 社会代理机构进场交易问题
在2014年全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《政府采购法》的决定中，将“委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格”，修改为"集中采购机构以外的"，意味着国家放开市场、降低门槛，社会代理机构不再需要认定资格就可以进入政府采购市场。
然而有些地方在现实执行中，害怕社会代理机构业务水平参差不齐，如果监管不能到位，就会造成采购当事人权力寻租腐败情形的发生，所以在建立公共资源交易中心时索性不准社会代理机构进场。
《政府采购法》第十八条、第十九条、第二十条规定：“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格（后修改为集中采购机构以外）的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。”不管工程建设招标还是政府采购项目，不准社会代理机构进入这种情况虽少见，但确实存在，这是违背了《招投标法》和《政府采购法》的做法。
所以不准社会代理机构进场交易的做法也是不可取的，那么在不违法的前提下，又能保证市场稳定，有没有两全其美的做法呢？答案是有的。交易中心可以允许社会代理机构进场，进场的前提是社会代理机构要进行信用评价考核。财政部在2018年出台了《政府采购代理机构管理暂行办法》，其中第四章明确要建立信用评价及监督检查工作制度。如果有一套完整的监督考核制度，优胜劣汰，并提供统一的线上交易平台供其使用，那么，用市场经济的方法管理市场主体，在监管有序的环境下形成市场化交易是现实可行的。
总之，公共资源交易中心在性质定位、机构功能、监督功效、实际效益等方面的具体做法体现了服务型政府、分权制衡、寻租规避、公共资源市场化配置理论的内涵和要求，其方向是正确的。但构建范围较广，各地区同中有别，易出现与法律冲突现象，易导致新的权责不明、管办不分，因此在建设时一定要依法设立，依法行政，实现公共资源交易中心整合建设初衷。
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