【文字解读】律师解读：解读《汉滨区行政规范性文件制定和监督管理办法》

《汉滨区行政规范性文件制定和监督管理办法》（以下简称《办法》）2020年4月印发实施以来，政府各部门认真执行，取得了明显成效。但在具体操作中，存在一些部门对《办法》认识不到位、理解不到位、执行不到位的问题。现结合《办法》执行中存在的问题，从政府公职律师的角度予以解读。

一、加强行政规范性文件制定和监督管理工作的必要性

政府制定行政规范性文件，是一种准立法行为，一般俗称“红头文件”，是行政机关开展行政执法活动的重要依据，也是法律、法规、规章的补充，其在现实中起到特定的治理效用。

为全面贯彻习近平法治思想和习近平总书记来陕来安考察重要讲话、重要指示精神，落实党中央、国务院、陕西省关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，加强和规范行政规范性文件制定程序和监督管理工作，汉滨区政府依据根据中、省、市有关行政规范性文件制定和监督管理有关规定，严格按照制定程序，制定了《汉滨区行政规范性文件制定和监督管理办法》。为加强《办法》实施，还建立了行政规范性文件“三统一编号”和备案审查制度，并在实践中不断完善制度机制，创新工作方式方法，行政规范性文件制定和备案工作质量持续提高，有力地维护法制统一，促进了依法行政，提升行政规范性文件质量，取得了一定成效。但一些部门乱发文、随意出台规定办法的现象还不同程度存在，还有不按法定程序出台政策文件问题，监督不力、责任追究机制不健全等方面的问题。加强行政规范性文件制定和监督管理，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大关于“深化依法治国实践”要求的重要举措，是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设重要内容，也是落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府部署要求的重要抓手。全面贯彻落实上级关于加强行政规范性文件制定和监督管理各项要求，对于增强政府公信力和执行力，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现国家治理体系和治理能力现代化，建设人民满意的法治政府具有十分重要的意义。

二、依法制定行政规范性文件有哪些规定

一是准确把握行政规范性文件的定义。行政规范性文件是除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

二是确认制发主体。行政规范性文件制定主体具有特定性。只有行政机关，才能在其法定职权范围内，依照法定程序制定行政规范性文件。严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。各级人民政府要依法确定并公布本级行政规范性文件制定主体，及时报上一级人民政府备案，同时抄送上一级司法行政机关。未列入行政规范性文件制定主体名单的部门无权制定行政规范性文件，其制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件无效，备案审查机关不予备案登记。

三是严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

四是严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件己经作出明确规定的，现行文件己有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

五是严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，实行合法性审核。重要的行政规范性文件要严格执行调研起草、评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、登记编号、向社会公开发布等程序。

六是广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站。新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见。对征集的意见应当充分研判，或采纳吸收合理意见或及时反馈未采纳理由，矛盾突出的问题必须进行协调，尽量减少分歧，达成一致。要建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

七是严格审核把关。要建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。起草部门要及时将送审稿及其说明、征求意见情况、合法性审核意见、制定依据和其他材料报送区政府办，并保证材料的完备性、规范性。区政府办要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。对于报送材料齐全的，区政府办转给区司法局，对于报送材料不齐全的，要求补充相关材料或者退回起草部门。区司法局要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核，并应当出具书面合法性审核意见。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

八是坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，杜绝违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定；区政府工作部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

九是及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，及时向社会公开发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

十是做好解读工作。对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门做好出台时评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明。

三、严格落实行政规范性文件“三统一”制度

一是统一登记。区政府及其办公机构制定的行政规范性文件，由本级人民政府办公机构进行统一登记；区政府工作部门制定的行政规范性文件由本部门办公机构进行统一登记。27个镇人民政府、街道办事处制定的行政规范性文件由其办公机构进行统一登记。

二是统一编号。第一部分为登记机关行政区域简称加行政规范性文件确定代字（行政规范性文件确认代字为“规”），我区为“安汉规”；第二部分为年份加行政规范性文件流水号，年份为登记当年的公元年份，以阿拉伯数字标示，用六角括号“〔〕”括入，行政规范性文件流水号为三位阿拉伯数字，紧跟年份后，不留空格，按等级顺序每年从“001”起，末尾不用“号”字。例如汉滨区司法局“三统一”登记的第6份行政规范性文件是汉滨区政府2020年第3件行政规范性文件，登记号为“安汉规〔2020〕006—区政府003”。

三是统一印发。制定主体制定的行政规范性文件，由制定机关办公机构统一印发，并于印发之日起5个工作日内在其机关门户网站上向社会公布，及时通过政府公报、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会公布。

四、切实加强监督检查。

一是区政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、制发的行政规范性文件要加强监督检查。发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。

二是强化备案监督，要健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。区人民政府制定的行政规范性文件报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案；镇人民政府、街道办事处制定的行政规范性文件报区人民政府备案；区级以上人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。

三是加强行政规范性文件清理工作。行政机关按照“谁制定、谁清理”的原则，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，组织开展行政规范性文件常态化的清理工作。区政府及其部门要对本级、本部门的行政规范性文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。

四是加强督查考核。充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。要建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。

五、汉滨区关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作情况

区政府高度重视行政规范性文件制定和监督管理工作，始终将其作为推进依法行政，建设法治政府的重要抓手，严格制定主体，明确审核职责，强化监督管理、完善制发流程、规范审核材料。2007年和2014年连续八年被省政府确定为规范性文件监督管理示范单位，2018年被评为“安康市法治政府建设示范区”在2020年陕西省法治政府建设示范创建活动中被省委依法治省委员会命名为“陕西省行政执法三项制度示范区”。2019年，全区制定行政规范性文件6件，分别向市政府、区人大报备6件。2020年，全区共审核政府各类文件73件，行政规范性文件7件、重大行政决策66件，区政府（办）共制定规范性文件7件，分别向市政府、区人大报备7件。截止2021年7月1日，全区共审核政府各类文件39件，行政规范性文件4件，分别向市政府、区人大报备4件。2020年以来共开展年度行政规范性文件的清理和专项清理工作6次，共清理行政规范性文件56件，针对《民法典》《行政处罚法》和秦岭环境保护等法律法规开展了专项清理工作。

原文链接：安康市汉滨区人民政府关于印发《汉滨区行政规范性文件制定和监督管理办法》的通知