关于脱贫攻坚中“两非”对象同步发展奔小康的建议

提案内容：

党的十九大报告提出：“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”近年来，在区委区政府的正确领导下，在社会各界力量的真抓实干、倾力帮扶下，全区脱贫攻坚虽然取得了阶段性胜利，但调研发现，我区脱贫攻坚中对非贫困村、非贫困户（以下简称“两非”对象）的发展重视不够，存在一些亟待解决的问题。

一是“重贫轻非”的现象比较突出。从面上来看，存在着“重视贫困村脱贫，轻视非贫困村发展的现象”。从点上来看，存在着重视贫困户脱贫、轻视非贫困户发展的现象比较普遍。放眼全区，大多数村没有跳出脱贫攻坚的“筐筐”，出现了“只重视贫困户脱贫、轻视非贫困户发展”的尴尬局面，忽视了贫困户和非贫困户追求共同致富奔小康的美好愿景。工作中，多数贫困村眼光仅仅盯住少数贫困户，忽视了多数非贫困户发展的意愿，没有从长远考虑，因地制宜的制定产业发展规划，往往出现短期性产业发展的倾向，形成不了主导产业，从而导致了“贫困户脱贫，非贫困户返贫”的恶性循环。

二是合作社带动能力不强。建立合作社（扶贫互助资金协会）的目的是发展村级集体经济、带动贫困户或非贫困户致富增收。从全区来看，目前大部分村级专业合作社只是打着合作社的旗号，名义上成立了合作社，实则为贫困村挂了个合作社或互助社的标牌，其带动作用可想而知。目前，全区仅有少数村级合作社，能够带动一些贫困户务工、参与分红；大多数合作社形同虚设，贫困户只是挂名，除务工收入外，贫困户得不到合作利益，更谈不上增收了。还有一大批非贫困户却与合作社无缘，享受不到半点优惠政策。

三是村级集体经济发展滞后。大多数贫困村能人大户少，带动能力不足，缺乏示范引领作用。加之农村土地撂荒现象极为严峻，主导产业乏力，致使村级集体经济滞后的瓶颈没有从根本上破解，内生动力不足，造血功能低，依靠财政输血的链条还没有斩断。垒大户、摆盆景、等靠要的现象随处可见。

解决办法及建议：

1.以乡村振兴为契机全域谋划脱贫攻坚。要跳出脱贫攻坚的“小格局”，站在乡村振兴的大格局上谋划脱贫攻坚，既要解决贫困户致富脱贫的问题，还要同步解决非贫困户稳定增收促发展的问题，做到“非贫困村、非贫困户”同步抓、同步管，引领、带动“非贫困村、非贫困户”同发展、共富裕、奔小康，切切实实让广大村民分享发展的红利，过上美好幸福的小康生活。

2.扶持、壮大专业合作社。一是建议各级政府，引导个体经济（私有经济）业主以股份、资金或技术折股的形式加入到专业合作社，从财政配套资金、产业发展基金、贴息贷款等政策方面给予倾斜扶持，同时在现行资金管理体制下，积极探索扶持资金拨付方式，使其入股用于产业发展，迅速做实做强专业合作社，成为集体经济发展的引擎。二是建议各级把专业合作社作为贫困村经济组织的重点培育对向。在产业发展上除了总体规划布局外，更重要的从政策上引导扶持专业合作社，比如财政资金、产业发展资金量化为股份，直接参与到专业合作社，通过专业合作社链接公司、龙头企业、产业大户、能人大户，依托“党支部+专业合作社+X”，逐步壮大村集体经济。三是出台相关政策，鼓励有发展能力的贫困户或非贫困户一并入社。按照“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）的要求，把合作社同“三变”改革有机结合起来，加快合作社市场化运营，真正发挥好作用，使贫困户或非贫困户真正成为“股东”，享受到合作效益，促进合作社不断壮大。如：财政专项扶贫资金和涉农整合资金支持推进农村“三变”改革，可作为村集体资金入股龙头企业、专业合作社和能人大户领办的经济组织；支持发展贫困村互助资金组织，可作为村集体和贫困户基础互助金。

3.下大力气培植村级集体经济。一是从政策层面引导扶持镇村发展集体经济。运用“三项机制”，尽快出台培育集体经济奖励办法或相关奖惩激励措施，明确财政资金拨付、使用渠道，鼓励支持贫困村和非贫困村培育、发展村级集体经济，带动贫困户和非贫困户致富增收，从长远解决广大农户增收乏力的问题。二是以“三变”改革为契机壮大村级集体经济。以财政资金、产业发展基金、基础设施建设配套资金作为股份注入到专业合作社，撬动、吸引民间资本加入专业合作社，通过专业合作社链接公司、龙头企业、产业大户、能人大户，依托“党支部+专业合作社+X”，培育、壮大村集体经济，引领带动贫困户和非贫困户同步富裕过上美好幸福的小康生活。

回复结果：

            关于对汉滨区政协十五届二次会议

第36号提案的复函

李家鳌委员:

您提出的《关于脱贫攻坚中“两非”对象同步发展奔小康的建议》提案收悉，现答复如下：

一、关于“重贫轻非”现象比较突出问题。该问题在一定程度上确实存在，这也是社会普遍关注和基层反映比较多的一个问题。其产生的原因主要有两方面：一是省市脱贫攻坚工作重点聚焦贫困村和贫困户，在政策、资金安排上主要考虑的也是贫困村和贫困户的发展增收问题，我区和其他县区一样，在政策执行和资金使用上按照“六个精准”工作要求，最大限度发挥政策和资金效益，促进贫困户增收、脱贫、稳定发展。二是我区作为深度贫困地区，在可支配资源、资金有限的情况下，按照以脱贫攻坚工作统揽全局的要求，只能把有限的资源、资金向脱贫攻坚领域聚焦，达到脱贫、减贫就是发展的目的。另外，在脱贫攻坚工作中，脱贫村的公共基础设施建设项目，不仅惠及贫困户，还涵盖全体村民。在村脱贫指标中，安全饮水项目要求行政村全部农户生活用水达到安全饮水标准，电力入户要达到入户率100%，村集体经济组织帮带对象也是全体村民，道路、标准化卫生室均是共享资源。针对发展水平和基础设施相对薄弱的非贫困村项目实施少，发展慢的问题，已引起了省、市、区各级领导的关注，还需等待政策进一步的明朗。

二、关于合作社（扶贫互助资金协会）带动能力不强的问题。近期，区脱贫攻坚指挥部采取了一系列的措施，在机构建设、人员配备、协会运行管理、资金监管上不断加强力度。

为促进互助协会规范有效运转，切实发挥帮扶效益，区脱贫攻坚指挥部在完善机构人员和管理机制上，与编办、财政等五个部门联合下发了《关于认真做好贫困村互助资金监督管理工作的通知》，建立了工作机制，明确了职责分工。同时在脱贫办设立了互助资金管理中心，要求镇办建立互助资金管理站，机构设在镇办财审所，业务人员由财审所、扶贫办各确定一名工作人员兼任，重点负责互助协会的业务培训和工作指导，资金的拨付和监管，财务账务的指导或代管，风险的防控和预警监测，按期上报运转情况等工作。在互助协会组建方面，目前已经完成了104个协会的注册登记工作，有50个协会账户已开通，其余协会账户在今天能够全部开通。资金拨付方面，我们已通知各镇镇长开始办理资金拨付计划，预计10日左右，104个新组建的互助协会和今年续建下达计划资金能全部拨付到位。在资金的运转和管理方面，我们印发了《汉滨区贫困村扶贫互助协会财务管理办法》，进一步明确了协会财务管理人员的职责分工、资产的管理、资金的运行、财务的管理与监督等事项，将为互助协会的规范、正常运转提供政策依据。近期指挥部还组织了3个督查检查组，开始对互助资金的运转情况进行专项督查，重点对2016年以前组建的22个协会以及2017年组建的协会资金运转情况以及2018年新组建协会工作开展情况进行督查检查，进一步摸清全区互助资金存在的问题，采取措施整改到位。

针对互助资金不敢放、放不出的问题。我们启动贫困户借款全额贴息、改进借款担保方式、提高单笔借款限额、制定借款催收办法来破解资金长期发展的问题。

截至目前，全区已组建扶贫互助协会158个，其中贫困村互助协会151个，非贫困村7个（2016年以前组建完成的）。已组建的贫困村互助协会财政拨付资金7566.5万元，非贫困村136.5万元，已安排深度贫困村互助资金1990万元，当年还要安排2019年计划脱贫村2000万元，全区扶贫互助协会财政资金拨付将达到1.17亿元，算上协会收取的互助金（会费），资金总量将超过1.2亿元。互助协会带动能力不强的问题将会逐步得到解决。

三、关于村集体经济发展滞后的问题。近年来，汉滨区贫困村集体经济主要通过实施资产收益扶贫项目和组建村级扶贫互助协会等措施壮大村集体经济，带动贫困户发展增收。

1、实施资产收益扶贫项目。

以汉滨区扶贫开发投资有限公司作为股东发起人，注册成立了汉滨区资产收益扶贫运营管理有限公司，对城区周边移民（搬迁）社区、区级保障房社区的公共房屋进行招商、回购、返租、物业经营管理和村级光伏发电项目的投资、运维、还本付息、收益分红等资金的管理，发挥资金管理平台作用。

一是稳步推进村级光伏扶贫发电项目。自2017年3月初，区政府与江苏腾晖光伏技术有限公司签订了《关于合作建设村级“光伏扶贫农场”，实施“产业组团 包区扶贫”框架协议书》，汉滨区扶贫开发投资有限公司作为项目的实施主体，充分利用村集体和贫困户现有的闲置资源，通过“板上发电、板下农业”的高效种植、养殖模式，在符合土地整体利用规划条件下，充分结合当地地势、光照、交通、并网等优势条件，按照供电部门的技术要求，通过单村或联村的形式，在汉滨区231个建档立卡贫困村中启动建设了13个村级光伏扶贫电站项目，项目涉及10个镇办13个村，综合利用土地资源面积614亩，建设总装机容量为22.78兆瓦（以实际并网为准）。电站的收益包括发电收益和光伏设施下种养殖收益，扣除还本付息、运维等费用，净收益归属贫困村集体所有。按照国家2018年村级光伏扶贫电站项目补贴标准（上网电价0.85元/度）计算，可持续收益25年，有效光照时间为1200小时/年(约3.29小时/天)，年均发电量约2734万度（22.78兆瓦×1000千瓦×1200小时/年），年均收益达2323万元（2734万度×0.85元/度），可带动辐射50个贫困村，实现7500余人稳定收益。

光伏扶贫电站获得总收益由区资产扶贫运营公司按总收益的0.5%左右提取公司运营管理费后，每年12月10日前分红一次，具体方式：（1）村集体分红分为两个阶段。第一阶段，在2020年12月31日前，由区资产扶贫运营公司按每股不低于5.5%红利分红到村集体，村集体按每股0.5%的比例留存，并按照“一事一议”原则安排使用；剩余的5%红利保底分红到贫困户，贫困户自行安排使用分红资金。第二阶段，自2021年1月1日后，根据正常的经营状况每年分红到村集体，分红资金的20%作为村集体公积金留存，80%由村集体按照“一事一议”原则使用，主要用于贫困户巩固提升、村集体滚动发展、村级公共运行维护等。（2）贫困户个人的分红，按照入股协议约定，在2020年12月31日前每股不低于5%的分红；2021年1月1日后按公司实际收益分红，不再保底分红。

二是试点实施异地置业项目。为贯彻落实中省市农村“三变”改革政策，充分发挥资本带动产业发展的作用，汉滨区按照贫困村的贫困深度和贫困人口规模，整合全区涉农项目资金，在45个深度贫困村中进行试点，暂按每个深度贫困村100股配股、每股1万元的标准折股量化到村，由村集体自愿入股到区资产扶贫运营公司，入股的贫困村集体为公司的股东。区资产扶贫运营公司根据公司章程，依法合理经营公司资本和生产经营活动，实现资产增值保值。目前，区扶贫公司与区保障办、区城投公司、陕西渝汇房地产开发有限公司进行了对接商谈，在专业评估公司对该门面房进行评估论证的基础上，参照当前该地段的商品门面房价格水平，确定汉滨区水景湾小区商业门面房为汉滨区首批易地置业项目，其建筑面积合计为8122.42平方米，购置总价款为7288.2182万元。

资产的总收益主要包括购置房产出租、增值、银行利息等收益，以及其他经营收益，总收益都归入股的村集体和股东所有。根据2018年房地产销售市场的价格水平预测，该地段商品门面房每平方已增值1000余元，合计增值收益已达800万元；根据当前购置商品门面房年回报率不低于6%的标准计算，年均收益约430余万元。

异地置业获得总收益由区资产扶贫运营公司按总收益的0.5%左右提取公司运营管理费后，每年12月10日前分红一次，具体方式：（1）集体股分红分为两个阶段。第一阶段，在2020年12月31日前，由区资产扶贫运营公司按每股不低于5.5%红利分红到村集体，村集体按每股0.5%的比例留存，并按照“一事一议”原则安排使用；剩余的5%红利保底分红到贫困户，贫困户自行安排使用分红资金。第二阶段，自2021年1月1日后，根据正常的经营状况每年分红到村集体，分红资金的20%作为村集体公积金留存，80%由村集体按照“一事一议”原则使用，主要用于贫困户巩固提升、村集体滚动发展、村级公共运行维护等。（2）个人股的分红，按照入股协议约定，个人股2020年12月31日前每股不低于5%的分红；2021年1月1日后按公司实际收益分红，不再保底分红。

2、通过产业发展资金入股新型经营主体提取红利的方式促进产业发展，带动贫困户增收和壮大村集体经济。

根据《财政部 农业部 国务院扶贫办关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》(财农[2017]52号)、《省委省政府关于加快深度贫困地区脱贫攻坚工作的实施意见》（陕发[2017]11号）等文件精神，对资产收益扶贫工作进行了一些有益的探索，分别制定了《区委区政府农村关于资源变资产资金变股金农民变股东改革试点工作实施意见》（汉发[2017]10号）、《汉滨区新型经营主体带动贫困户产业发展资金使用办法（试行）》（汉政办发[2017]198号）、《汉滨区脱指办关于加快推进产业精准脱贫实施方案》（汉脱指办[2017]4号）等文件，汉滨区按照每个贫困村户数的规模确定资金总量，以每户1万元，深度贫困村每户2万元的标准进行筹集资金，按照“三变改革”、“三权分置”的原则，采取“拨改投、投转股”方式，以“区级统筹、镇办实施、股权村有、企业（园区）使用、股权收益固定、贫困户分红受益”办法使用资金。新型经营主体使用产业发展资金按照不低于6%提取股金红利，投资到园区内的基础设施建设资金按照不低于2%提取股金红利，在约定时限向村委会支付分红资金。分红资金村财镇管，交由镇办专户管理。2020年以前的分红资金作为贫困户的收益，2020年以后的分红作为村集体经济收入，在提取公积金、公益金后，按照“一事一议”程序使用。目前全区已投入村集体产业展引导资金3222万元，但由于该项目工作在我区开展的时间不长，且投资的项目大部分都是中、长期项目，还未达产达效，目前的收益主要由企业每年按照资本金的6%进行保底红分。

3、积极开展村集体经济组织建设工作。针对村集体经济组织发展相对薄弱的现状，我区主要是通过分年度、分批次组建成立贫困村互助协会的途径，解决贫困村普遍无集体经济组织的问题。今年要实现231个贫困村互助资金全覆盖的任务，资金总量将达到1.2亿元，为贫困村、贫困户长期发展提供资金保障，也是壮大村集体经济有效途径。

最后，感谢您对我区脱贫攻坚工作的关心和支持，欢迎您继续关注我区脱贫攻坚工作并多提宝贵建议和意见。

汉滨区脱贫攻坚指挥部办公室

2018年6月8日