陕西省委政策研究室和陕西省政府研究室近日发文通报表彰了一批优秀调研成果。汉滨区委书记王孝成调研成果在评比中获奖。

       2017年度陕西省党政领导干部调研成果评选，在全省各级、各单位上报的436篇县处级以上党政领导干部调研成果中，共评出优秀调研成果120篇，其中一等奖12篇、二等奖48篇、三等奖60篇。安康市共有8篇文章获奖，其中汉滨区委书记王孝成所撰写的《彻底拔穷根 出路在“三变”——汉滨区农村“三变”改革的探索实践与思考》荣获二等奖。

下附获奖文章：

  彻底拔穷根 出路在“三变”

——安康市汉滨区农村“三变”改革的探索实践与思考

中共安康市汉滨区委书记 王孝成

     “要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股民，让绿水青山变金山银山，带动贫困人口增收”是习近平总书记“三位一体”“三农”思想的具体体现。

       近年来，汉滨区将习近平总书记的治国理政新理念与汉滨发展实践相结合，提出了“党委政府主导，以企业（合作社）为龙头，以产业为平台，以股权为纽带，以农民为主体，以小康为目标，全域规划引领、民间资本撬动、园区社区融合、文明生态一体”的总体思路，通过试点施行、逐步全面推进农村“三变”改革，积极构建以农民为主体的产业发展平台，用股权纽带把农村自然资源、存量资产和人力资本等资源要素注入产业平台，创新了农业经营体制机制，促进了农业产业结构调整，拓宽了农民增收致富渠道，激活了农村发展内生动力，形成了推进产业发展强大聚合力，为汉滨脱贫攻坚、追赶超越提供了强大引擎。

       一、资源变资产，产业搭台激活发展要素。

       汉滨区位于陕西东南部、汉江中上游，是国家秦巴连片特困地区的中心区域，属典型的“八山半水分半田”的秦巴山区地形地貌。虽然地处陕南富硒带，拥有丰富的农业、旅游等资源要素和良好的生态环境，然而长期以来，由于汉滨耕地零碎，农耕条件恶劣，产业发展基础薄弱，缺乏支柱产业，传统农业比较效益低，市场竞争力弱，加上资金、技术等长期制约因素，广大贫困群众发展产业积极性不高，农村大片土地撂荒、大量资源闲置，长期面临守着青山绿水难发展的尴尬。只有下大力、规模化发展顺应市场需求、符合汉滨实际的优势产业，才能实现农村脱贫致富、长远发展的根本出路。‍

       基于这样的认识，近年来，汉滨区坚持把做强产业作为脱贫攻坚的治本之策，以龙头企业为引领，以合作组织为平台，以规模园区为承载，以多种经营为补充，精心谋划、精细组织、精准落实，通过股份制改革，有效盘活了农村资源。通过“公司（能人大户）+合作社+园区（基地）+农户”、“村两委班子+合作社+农户”等方式发展壮大集体经济，围绕盘活农村土地、资本、劳动力、技术等资源要素，对以集体土地、荒山林等自然性资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等可经营性资产的使用权及农民的土地承包经营权、房屋产权等进行核查清理、登记备案、评估认定，入股经营主体，使集体经济组织和农民拥有合作社、企业、家庭农场等法人经济实体的股权，按股权比例获得收益，盘活农村分散闲置资源。加快推进脱贫攻坚与现代农业、循环工业、休闲旅游三大产业发展、与“一区三园”建设、与全区400余户“四上”企业的有效对接，实现工业、农业有机融合，提升大产业促增收、管长远的能力。加快推进特色种植、高效养殖、林下经济、社区工厂等脱贫产业，提高小产业促增收、保基本的能力。立足区域产业发展，统筹抓好产业规划、项目争取、土地流转、技术培训、要素协调等工作，鼓励引导工业、商贸、建筑企业积极搭建产业平台，深度参与脱贫攻坚，用市场的办法，把分散在各镇、各村的规模较小的同质性产业，组建成大的产业联盟，形成产业内部合理分工、互补发展的良性格局，增强区域产业占领市场、抵御风险、稳定增收的能力，进一步放活了农村土地经营权，优化了土地资源配置，提升了土地产出率。

       我们试点的牛蹄镇，近几年确定了茶叶等主导产业，邀请本地创业成功企业京康、阳晨两大公司回乡投资，不断加大土地流转力度，大力推进基础设施建设，开山打造高效产业园区，组建农民专业合作社，实现了土地集约管理、规模经营，传统农业向现代农业转型。从2013年以来，仅京康公司就流转612户农户土地共计3071.52亩，与农户签订20年合同，年兑付土地流转费953035.2元。在公司的引领下，该镇涌现了一批能人志士回乡创业，目前已形成土坪茶叶、花椒种植、高山蜂蜜、富硒养殖等农民专业合作社11个，魔芋、核桃种植大户2个。在优势产业和土地规模经营的直接催化作用下，牛蹄土地资源的产业资产属性日益凸显，一改往日山荒地废、一片荒凉的景象。

        在牛蹄镇试点取得实效的基础上，汉滨区着手向全区推进党委政府主导，产业搭台，龙头企业、产业合作社和能人大户唱戏的发展模式，成效明显。截止2016年底，汉滨全区已注册农民专业合作社1223个，其中市级示范合作社35个、省级示范社17个、国家级示范社5个；全区共整合流转土地27.5万亩，占总耕地面积的26.8%，流转土地农户4.58万户，占总承包农户的25.9%，其中贫困户1.92万户，占总流转农户的42%；启动建设了瀛湖镇瀛天核桃、双龙镇汉水韵茶叶、建民办忠诚蔬菜、洪山镇健醇油茶、大河镇尚硒蔬菜等115个农业园区，其中省级10个、市级44个、区级备案61个，省、市级园区数量居全省之首，已建成面积24.1万亩，完成投资18亿元，2016年园区实现产值16.2亿元，利润2.7亿元，累计带动贫困户18950户54095人；全区认定家庭农场102个，其中市级示范农场22个，省级示范农场4个。

       二、资金变股金，科学运用打通融资瓶颈。

       过去，政府把扶贫资金直接发到贫困户手里，只能解一时之急，不能从根本上解决贫困，涉农资金投入分散、效益不高。汉滨在推进产业化扶贫进程中，充分整合农村扶贫资金、财政资金、社会资金，采用集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式，在不改变用途的前提下，把扶贫资金变成股金投入产业发展，集中入股经营主体，放大使用效益，破解了产业扶贫融资难题，打通了产业发展的资金瓶颈,实现了集聚式突破，破解了过去将现金直接分发给贫困户、主要扶持产业大户扶富不扶贫的问题，解决了空壳村无产业无资金的问题，让资金投入从“分散”变“集中”、从“输血”变“造血”， 发挥了最大效益。

       为确保入股资金用在“刀刃”上，我们制定了《汉滨区新型经营主体带动贫困户产业引导资金实施办法》、《汉滨区产业脱贫引导资金使用管理流程》、《汉滨区产业引导资金入股协议书》等规范性文件，要求按照“区级统筹、镇办实施、产权村有、企业（园区）使用、股权收益固定、贫困户分红受益”原则实施，对于新型经营主体带动贫困户脱贫，每带动一户贫困户给予10000元产业引导资金投资。这一模式也让合作组织尝到了甜头。很多龙头企业和合作组织法人认为，扶贫资金投入产业虽然有风险，但却大大减轻了了企业和合作组织的前期资金投入压力。

       为放大“三变”改革示范效应，2016年，汉滨区将省上下达的6000万专项扶贫资金委托陕西省供销社以股份合作形式参股“三变”改革试点的阳晨牧业、京康现代农业公司等企业集中使用，今年3月，京康现代农业公司按照区政府《2016年产业精准扶贫股权投资收益资金分配方案》规定，将扶贫收益资金的70%分配给当年脱贫摘帽的127户贫困户，户均分红6000多元,30%分配给下年度摘帽的529户贫困户，户均分红620元；阳晨牧业对江北办186户贫困户共收到465373.72元的分红款，2016年脱贫退出贫困户户均分红3913元，未脱贫户户均分红712.46元。

       为有效降低贫困户资金风险，提高资金使用效率，汉滨区还将财政定向投入到贫困户的帮扶资金投入村集体领办或创办的经济组织，转变为贫困户持股获益。通过经济组织与贫困户签订《合作共建协议》，将部分贫困户5万元贷款以2千元一股的份额，取得公司股民身份，签订合同保本收益不低于5%，并参与园区经营管理，从合作经济组织获取最大发展收益。截至目前，汉滨区共发放扶贫小额贷款2461户1.116亿元，累计完成能人大户、扶持龙头企业等“产业贷”187户1.659亿元。整合财政涉农资金6.08亿元，落实区本级专项扶贫配套资金2090万元、小额信贷扶贫风险补偿金2000万元、移民搬迁配套资金1200万元。

       三、农民变股民，深度参与激发内生动力。

       只有让农民变成股民，深度参与产业发展，才能激发产业扶贫内生动力。为使广大农民都成为产业发展的主人，汉滨区按照“市场主导、平等自愿、自负盈亏、按股分红”原则，通过以点带面、辐射带动，积极引导农民将土地、资金、资产、技术等入股企业、合作社或其他经济组织成为股民，突破分散农户难以对接市场的瓶颈，让农民直接成为农村供应链、产业链、价值链、资金链上的投资者和受益人。

       2016年初，通过区委区政府牵线搭桥，县河镇牛岭村“三变”改革试点村与陕西省供销企业集团达成合作协议，在该村流转1400亩土地发展茶叶、生漆和柑橘产业，成立合作联社，实行集中管理，每亩土地每年分别按成木结果300元、幼木200元、荒地100元的费用流转；为确保种植产业有人管护，合作社将产业园又返包给贫困户种管，贫困户可按要求在园区套种农作物，收益自留；在此基础上，又实施了劳力分红、政策性分红、奖励性分红和持续分红。2016年，合作社拿出5万元给贫困户分红，脱贫户分红2916元，未脱贫户分红最少830元，一举改变了该村过去因产业空心化、土地收益低，农民大多选择外出务工，导致耕地闲置荒芜，村庄空壳化的状况。

        为使贫困群众深度参与、融入产业发展，汉滨区还通过不断加大工作透明度和监督力度、完善村级“三资”管理、财务管理和收益分配制度，扩大了农民知情权和参与权；围绕农民土地入股后去向问题，积极引导经营主体吸纳农民就近就业；同时积极通过教育培训、素质技能提升等，充分激活贫困户参与“三变”改革的热情和劳动潜能，不断拓宽农民增收渠道，改变生产生活方式，逐步在“耕者有其田”的基础上，加快实现“贫者有其股”，推动传统农民向现代“股份”的转变。截至目前，全区有4.58万户12.9万农民通过入股合作经济组织变为股民，其中贫困户1.92万户5.31万人。村民入股成为股民后，主人翁意识、责任意识等明显增强，真正把园区、基地当作自家的来种，过去扎牢篱笆防村民‘顺手牵羊’现象不复存在。

       四、“三变”促巨变，“变”出产业脱贫的汉滨特色。

        “三变”改革实践给汉滨城乡面貌带来了巨变，也使汉滨区的产业脱贫逐步形成了自己的特色，增强了发展底气。2016年，汉滨区农民人均纯收入达到了8506元，在全省县域经济考核中获得“争先进位”第一名，实现“三连进”，在全市目标责任考核中获得优秀等次，实现“两连优”。

       1、优势产业弯道超车渐成气候。

       过去，以茶叶为代表的安康富硒产业在汉滨的推进成效明显滞后于部分兄弟县，没有自己的品牌，产品不成规模，缺乏市场竞争力。而通过“三变”改革，汉滨区将茶叶产业确定为全区的主导产业之一，通过汉水韵、京康等龙头企业的带动示范，通过牛蹄、双龙、晏坝等重点镇的整体推进，以及12个农民茶叶专业合作社的组织带动，大力实施老劣园区改造、高标准新建等工程，在短短3年多就实现建成16个茶叶重点镇办，建成高标准规范化茶园7.57余万亩，年产茶叶1620吨，打响了“汉水韵”、“汉江绿毫”、“十里香”等一系列优质茶叶品牌，多次在全国各类茶叶展销博览会或赛事上斩获大奖，茶园面积、产量、产值均位居全市前列，同时，汉滨区的核桃、油茶、畜牧养殖等产业均得到了长足发展，渐成规模气候，实现了农业产业弯道超车。‍

       2、工业农业有机融合加速集聚。

        从2009年开始，汉滨区启动建设五里工业集中区，对准生态保护、延伸富硒产业链、打开域外大市场的目标，在策划产业时，就紧扣汉滨的特色产业，布局了富硒食品园、现代物流园和新型材料园等版块，为后期产业发展扩张奠定了基础，同时，经过近几年的林果园建设和现代农业园区建设，也为循环工业发展提供源源不断的原材料，富硒净菜加工、富硒魔芋食品、中药饮片等各类富硒农产品、生物资源、新型材料等朝阳产业已入驻工业集中区，加上以各个茶叶重点镇龙头企业建设的大型制茶工厂、小微企业或合作社建设的农副产品加工车间等为代表各类涉农加工企业、社区工厂在全区遍地开花，逐步形成了工业农业深度融合、产业链无缝对接的产业集聚格局。‍

       3、蝴蝶效应催生巨大发展活力。

       “三变”改革的试点工作在汉滨区产生了强烈的“蝴蝶效应”，使汉滨城乡迅速迸发出强大的发展活力。在“三变”改革的推动下，汉滨区按照龙头企业带动、精品园区引领、绿色品牌提升、产销加游一体、互联网+的要求，农业发展方式不断加快转变，农业发展水平不断提升。以安康中心城市为核心，建设月河川道循环工业集群带、滨湖沿河休闲旅游示范带、南北二山山林经济聚集带的“一核三带”产业格局和以企业为“点”、产业链为“线”、产业集群和工业集中区为“面”的产业发展新结构正逐步形成。‍

       五、“三变”改革带来的启示

        “三变”改革遵循了生产关系与生产力的矛盾运动规律，“三变”改革正是顺应生产力发展要求，围绕农村发展面临的新情况新问题作出的生产关系调整，是对基层党委政府在破解农村发展难题、推动农村改革发展中，是否具备勇于创新、敢于担当的气魄，是否具备合格的执政能力和执政智慧的考验。汉滨区通过“三变”改革实践，找到了深度贫困地区如何彻底长效摆脱贫穷落后困局的现实管用路径，积累了如何扬长避短、挖掘自身优势，推动县域经济跨越发展的宝贵经验，更得到了一系列深刻启示。

        一是牵住资源优势牛鼻子，是找准正确发展方向的前提。

        在拥有丰富资源，但资金短缺、经营主体不完善的秦巴山区，只要找准了自身发展短板和具备的优势，选准路子，将各类资源以股份化形式纳入“三变”体系科学统筹规划，使其成为推动“绿水青山”变“金山银山”的“转换器”和从“一无所有”到“无中生有”的“点金术”，同样完全有条件做好深化农村集体产权制度改革这篇大文章，同样可以释放产权制度改革的红利。‍

        二是补齐基础设施短板，是推动产业发展的基础。

        汉滨区瞄准水电路网基础设施建设明显滞后这一突出短板，整合项目资金，加大投入力度，为“三变”改革的产业支撑创造了良好发展环境。以我们牛蹄镇为例，牛蹄镇紧紧抓住基础设施建设这个关键牛鼻子，修建拓宽的洪山至牛蹄三级公路于2014年实现进入城区2小时以内到达，比以前用时缩短了2小时；投资500万元修建了朝天河至林本村8.2公里4.5米宽的道路，目前已完成硬化；投资2900万元修建了集镇至凤凰村6.5米宽道路（牛蹄—擂鼓台—凤堰古梯田旅游大环线11.3公里），现已开始硬化路面。镇内修建村组主干道15条，园区生产道路10条，砂石路6条，其中水泥硬化道路达70.6公里，形成了环形交通网络，从镇政府出发到达最远的村也仅需20余分钟车程，打造了牛蹄“半小时经济圈”。‍

        三是搭好投融资平台，是促进资金高效使用的关键。

        汉滨区的“三变”到处都有投融资平台的影子，主要运作方式是，政府把规范合规的投融资平台规划好搭建好，把基础设施建设好，把产业业态发展好，再引入融资企业和经营主体，引导成立各种合作社，带动农户入股参与发展产业，这就是汉滨区创造的“集体资源调动政府资源，政府资源撬动社会资源”的机制和经验。在这种创新中，政府是农村资源和社会资本的“双面胶”，既主动对接农村资源，强化基础设施建设；又搭建投融资平台，打造投资价值洼地，引导社会资本投入。“三变”把千家万户汇集到平台上，把各方资金归集到平台上，把区域资源调集到平台上，打造了“平台经济”，形成了多个舞台共演一出“三变”好戏的生动局面。我们认为，这种投融资平台将集体、政府和社会资源捆绑起来，形成了“鲶鱼效应”，搅动了农业农村发展一池春水。‍

        四是挖掘优势特色，是做大“三变”改革蛋糕的保障。

        近年来，汉滨区注重把“山地劣势”转变为“山地优势”，把成长空间大、最有竞争力的特色农业、生态农业、观光农业、休闲农业做实成产能，实现了经济价值、生态价值、社会价值最大化。汉滨区打造的产业平台主要涉及畜牧、茶叶、核桃、水产养殖等农业特色主导产业和相关加工业，涵盖了种植、养殖、加工、流通、旅游等多个领域。调研发现，每一个案例都有至少一个经营主体，每一经营主体都要依托当地主导产业。我们感到，“三变”改革股份是核心，产业是支撑，没有产业支撑，“三变”就没有生命力，就不可持续。‍

        五是聚焦“身份转变”，是农民参与“三变”的动力。

        汉滨区“三变”改革，具体方式很多，但万变不离其宗，其核心就是“股份制合作”，让农民拥有股份，成为“股民”。农民变股民这一变，从根本上变掉了农民的传统观念、传统习惯、传统身份，农民从旁观者变成了参与者，从雇工变为主人，与公司共同进退、荣辱与共，有效破解了公司与农户“两张皮”问题。这充分说明，通过股份合作打造的农民群众和经营主体的利益共同体，不仅有外在、有形、物理的联系，更有内在、无形、化学的联结。在我们的实践中还发现，部分地方探索把村规民约的内容纳入合作社章程，用获得股份的多少来引导村民尊老爱幼、遵纪守法。我们感到，“三变”已远远超越“股份合作”的经济价值，还具有了文化价值、社会价值、道德价值、法治价值等多重深层次意义。‍

       六、可能遇到的问题和需要规避的风险

       我们在工作实践中感到，汉滨区的“三变”改革取得了一定成效，但要走出大山，从精致的“盆景”变为全省乃至全国的精彩“风景”、从“一花独放”变为“百花齐放”，还面临持续发展、权益保障、监管到位、政策配套等多方面的问题，需要在改革发展中不断探索解决和进一步完善。

       一是既要选准优势产业又要强化防范体系，努力规避市场风险。

       “三变”改革后，农民入股公司、合作社等经营主体，受自然风险和市场风险的双重影响，生产经营不可能只盈不亏。如果经营主体管理不善、严重亏损、资不抵债，村集体和农民不仅没有收益，甚至还会出现负债。因此，要更加注重产业项目选择，制定优势产业发展规划，选准选好那些保障系数高的盈利项目。同时，要进一步完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，实行有限责任制，如果企业破产，清产核资要按照股份分担风险。‍

       二是既要明晰产权边界又要进行科学估值，努力规避资金风险。

       要关注农村资源入股确权量化不明晰不稳固可能形成的风险，深入推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，全面核实农村集体资产，抓好确权登记颁证等基础工作。同时，目前村集体和农民的有关资源资产在折价入股过程中，缺乏权威的评估机构、成熟的评估制度、规范的评估程序及科学的评判标准，有可能被“打折”入股。今后应抓紧建立有资质的权威第三方专业评估公司，对入股自然资源进行科学评估，避免资产低估，这既有利于维护集体成员的合法权益，也有利于防止企业和基层干部的寻租行为。‍

       三是既要严守改革底线又要加强工作监管，努力规避社会风险。

       “三变”改革要坚持党的领导，坚守农村基本经营制度，坚决保障农民利益不受损，特别要注意避免贫困户资产流失。要探索建立农民“优先股”，完善收入分配办法。同时，要考虑到，农民变股民后，自身力量较弱，维权意识和维权能力不强，生产经营的知情权、决策权难以保障，很多情况下，是盈是亏、收多收少只能听老板说了算。一旦经营出了问题，特别是企业破产、老板“跑路”之后，农民就可能无法退回股权、保障自己利益。因此，要建立健全权益保障、风险监管、审查审计等防控措施，着力堵塞漏洞，严防各种风险。‍‍