汉滨区第六次人口普查技术工作总结之一
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在人口普查入户登记中怎样保证获取信息的准确性
——汉滨区第六次人口普查技术工作总结之一
汉滨区人口普查办公室 佘在琴
按照国务院和省、市人民政府《关于开展第六次人口普查工作的通知》要求和总体部署，汉滨区政府认真部署，精心组织，以抓好“五个落实”为保障，以严格执行方案为基准，以深入宣传造势为疏导，以确保普查质量为核心，强化措施，狠抓落实，扎实有效地完成了人口普查各项工作任务，取得了重大阶段性成果，探索出了许多有效的方式方法，积累了宝贵的工作经验，也发现了普查中存在的问题和不足。为及时总结人口普查工作经验，为今后各项普查工作提供借鉴，本文重点就“在人口普查入户登记中怎样保证获取信息的准确性”这一课题，谈一点浅显的体会和看法，仅供普查同仁探讨。
一、 汉滨区概况及普查阶段性成果
汉滨区地处陕南腹地,位于陕西省安康市政治、经济、文化和交通中心，全区辖46个乡镇办事处，871个行政村和47个社区委员会。全区地域面积3644平方公里，耕地面积9.7万公顷。城市建成区面积29平方公里，规划面积160平方公里。2009年底户籍总人口99.89万人，常住人口88.62万人。是全市地域最广、人口最多、分布最密集、调查对象最复杂的一个大区。特殊的地理位置、庞大的人口拥有量和复杂的人口流动特征，决定了汉滨区第六次人口普查工作组织实施的艰难程度和调查任务的空前艰巨。
为了扎实有效的组织好本次普查，区委区政府给予了高度重视和关注，全区各级普查机构和普查人员迎难而上，奋力拼搏，普查工作开展有序、进展顺利，取得了重大阶段性成果。建立并健全了各级普查机构，制定并出台了《全区第六次人口普查实施方案》和十多个工作细则，科学、合理划分了普查区域（全区共划分普查区918个，普查小区5162个），顺利组织了普查地图绘制工作，足量配备并培训了“两员”（选调和聘用普查员、普查指导员7000余名），认真开展了普查摸底，扎实做好了入户登记、快速汇总、普查编码和数据处理等工作。通过一年的艰辛努力，我们克服了人口流量规模庞大、人户分离现象普遍等复杂局面，完成了30余万户百万余人口的普查登记，战胜了入户难、见面难、信息采集难的种种困难，获取了真实、客观、高质量的普查数据，为普查的圆满完成奠定了坚实基础。
二、 影响人口普查入户登记信息准确性的因素
第六次全国人口普查是我们国家有史以来最大规模的人口普查活动，他既不同于历次人口普查，也有别于农业和经济普查，面临着重大挑战。首先，普查对象范围扩大，登记原则拓展（即普查对象既要在“现住地”登记，同时“户口登记地”也要登记相关信息），使普查工作量成倍增加。其次，随着经济社会的发展，人口的迁移和流动越来越多，人户分离现象越来越普遍，使普查工作难度成倍加大。再次，公众对隐私保护意识明显增强，使普查入户询问、登记显得异常艰难。第四，受地方财力制约和社会环境的干扰，普查工作人员的责任意识和敬业精神较过去明显减弱。以上几方面因素既是本次普查面临的严峻挑战，也是影响人口普查登记信息准确性的关键因素，他们不仅加大了普查工作的难度，同时威胁着普查登记质量。能否通过普查获取全面准确的人口信息成为各界关注的热点、焦点话题。国家统计局长马建堂讲：“人口普查能否真正发挥其应有作用,普查工作能否取得圆满成功,关键之关键在于能否打赢入户登记这场硬仗。”所以，入户登记工作的成败决定整个普查工作的成败。
三、 怎样保证人口普查入户登记信息的准确性
（一）严格执行普查方案是保证入户登记信息准确的前提基础
《第六次全国人口普查方案》明确规定了普查登记的对象范围、标准时点、登记原则，以及特殊人群的登记办法等，是各级普查机构和普查人员开展工作的总纲。各级普查人员能否确保不折不扣、不走形的执行方案，准确把握时点、对象、原则三个关键问题，是决定普查登记成败的根本。一是明确标准时点，清晰判断2010年10月31日晚本户居住和未居住人口现状，以及本户2009年11月1日至2010年10月31日出生和死亡人口变动情况。二是明确普查范围，正确界定应登记对象。第六次人口普查登记对象不仅包括境内的中国居民，还要调查在中国境内的港澳台同胞和外国人。三是准确把握登记原则，力求普查登记不重不漏。特别是对于城镇区域人口流动频繁、人户分离普遍的现实特征，弄通弄懂登记的时间和空间概念、登记原则显得尤为重要。按照现住地登记，即“见人登记”并不难，而有户无人的要在户口所在地登记相关信息就比较难以保证其准确性。
针对以上难点，我们坚持“打铁先要自身硬”的宗旨，先后多次派业务骨干赴省、市参加学习、试点，要求区普查办的每一位干部都能熟知人口普查相关业务和要求，成为全区普查业务能手，组成了一个精通业务的普查指挥中心。在多次培训学习中主张区办人员要“会学习、善思考、多实践”，同时结合本区实际研究普查工作，制定切合实际的普查实施方案。实践证明，只有掌握了方案、吃透了方案，才能不走弯路和错路，达到有条不紊的有序推进。
（二）声势强大的舆论宣传是保障登记信息准确的环境保障
第六次全国人口普查是和平时期的总动员，是一项庞杂而系统的社会工程，需要各级党委政府的高度重视，需要各部门的通力协作，更需要每一位公民理解、支持并积极参与。因此，广泛开展普查相关知识的宣传，争取社会各界和广大群众的支持与配合，为普查营造良好的工作环境和舆论氛围是决定普查能否顺利进行、获取资料是否真实可信的基础。正是基于这一点，我们始终坚持舆论造势的导向作用，随着普查阶段性工作的推进逐步引向深入和广泛，为普查入户登记保驾护航。一是采取悬挂标语横幅、制作普查展板、大型户外宣传栏进行宣传。统一制作标语横幅100余条，展板50块，大型户外宣传栏4个。二是充分利用区政府网、统计网、宣传网、西部网等相关网络宣传。政府网和统计网都开设了人口普查专栏。三是及时编印《人口普查简讯》。共编印《人口普查简讯》60余期。四是启动宣传车辆。为了加大宣传频率和宣传覆盖面，我们将单位公务车辆改装成人口普查宣传车，利用下乡检查时间沿途宣讲人口普查有关知识。五是利用广播、电视等新闻媒体进行宣传。在户口整顿、普查摸底、正式登记阶段，通过安康广播电台、安康电视台栏目专访等，向广大市民宣传有关人口普查的目的意义、公民义务、资料保密等方面的规定，消除群众顾虑，争取支持配合。六是市区联合举办人口普查宣传月启动仪式和正式登记启动仪式。2010年9月28日，在城区中心广场与市办联合举行了宣传月启动仪式。仪式现场，锣鼓方阵的精彩表演振奋人心，50名普查员代表现场庄严宣誓，并向过往群众耐心宣讲，发放宣传资料。11月1日，市区领导亲临新城办事处高井村和老城办事处安悦社区观摩、指导入户登记工作，标志着全区人口普查正式登记拉开帷幕。
为了使宣传形式多样、内容鲜活、效果明显，我们一方面突出了重点内容，即：一是要向广大群众宣传人口普查的重大意义、对象范围和组织、登记原则，争取群众的支持配合。二是要向广大群众宣传普查资料的有关保密规定，消除群众的思想顾虑，从而如实申报人户信息。三是要向广大群众宣传有关普查政策，比如，关于在户口整顿期间对计划外生育儿童的落户问题的有关规定，尽可能减少人口的漏报、漏登现象的发生。另一方面，突出了宣传的重点区域和重要阶段。将城区三办的宣传作为整个宣传的重中之重，特别是外来人口聚集的小区、居民开发小区等重点区域，加大宣传力度、深度和密度。同时，宣传内容与户口整顿、普查摸底、正式登记等重点阶段工作紧密关联，充分体现宣传为普查服务的舆论导向作用。户口整顿初期，我区有群众反映（利用网络），部分社区、村委会借户口整顿之机，向群众收取费用，并称是人口普查收费，严重威胁到政府机构的公信度。听到呼声后，区普查办迅速引起高度关注，及时向分管领导汇报，同有关部门商议解决办法。并在第一时间给群众做了回复，及时制止了借户口整顿“搭车收费”的现象，收到了很好的社会效应。
通过多形式、多层面、立体式宣传，有效保障了人口普查知晓率，取得了社会各界的大力支持和广大群众的理解，为普查登记铺垫了康庄大道。
（三）深入扎实的业务培训是保证登记信息准确的技术保障
扎实搞好各级普查业务培训，打造一支政治坚定、业务精通的能吃苦、能战斗的高素质的普查队伍，是决定普查成败的关键。广大普查员要走千家进万户，要将国家普查方案用通俗的语言传递给最基层的老百姓，被群众所理解和接受，因此必须融会贯通，熟练掌握。这样就决定了“两员”培训不能有半点马虎，必须保证培训数量和质量。既要让所有的普查员和普查指导员都参加培训，更要突出重点和难点区域的业务培训。具体讲，“两员”培训要注重以下内容：一是要注重普查员的职业道德教育，增强搞好普查登记的政治荣誉感和工作责任心，倡导“讲政治、讲责任、讲奉献、能吃苦”的普查精神。二是要注重业务知识培训，确保普查方案不走样地一级一级向下贯彻。包括普查区域划分、小区地图绘制、普查摸底、长表抽样、普查表指标解释等每个环节都直接影响入户登记信息的全面性、准确性。特别是普查员，能否做到“区不漏户、户不漏人、人不漏项、项不错填”，扎实的业务培训是关键。三是要注重与群众交流和询问技巧的培训。由于广大普查对象文化基础不尽相同，个体素质参差不齐，难免在申报过程中有遗漏或是偏差，这样势必影响信息的正确性，所以通俗、耐心、巧妙的询问方法也是培训的重要内容。四是要注重有关普查知识和政策的解读和宣讲。普查员是最好、最直接的宣传员，通过他们把普查的目的意义、对象范围、有关政策、保密规定等面对面的讲给普查对象，普查对象更容易理解和接受。
由于汉滨区有7000余普查员和普查指导员，培训数量多、规模大，为了保证效果，我们采取分层次、分批次的集中与分片相结合的方式进行，确保参培率达100%。一是举办区乡两级300余名普查业务骨干的培训学习，参加培训的有区普查办和46各乡镇办事处普查业务骨干。二是由区办统一组织的对城区三办普查员和普查指导员的业务培训，参加培训的有乡村两级普查人员。三是区普查办派员到除三办外的43个乡镇举办普查业务培训，培训面覆盖乡镇和村组普查员、普查指导员。四是对中省驻区的大中型单位及特种单位选调的普查员专门组织培训（如：水利水电第三工程局实业公司、铁路分局办事处、安康军分区、安康监狱等）。通过多层面、大规模的培训，使各级普查人员熟悉掌握普查业务知识、工作流程、重点环节，为普查登记提供最有利的技术保障
（四）委婉巧妙的询问方法是保证登记信息准确的重要因素
普查指标涉及每户的住房情况和每个家庭成员的姓名、性别、出生年月、民族、受教育程度等详细信息，以及本户一年内的出生和死亡人口情况。特别是普查长表还涉及每个人的就业、婚姻、生育等信息。因此，普查对象多，登记信息详尽，有些内容涉及个人隐私，不少普查对象存在不愿意告知工作人员的顾虑。尤其是婚姻状况、妇女生育情况、一年内出生和死亡人口情况等。这样一来，普查员入户登记能否打消普查对象的思想顾虑，赢得他们的理解、支持和诚意是首要关口。普查员的询问方式是决定普查对象如实、全面、正确申报信息的最终关口。巧妙、委婉的询问有时会达到事半功倍的效果。
（五）合理借助相关行政记录是保证登记信息准确的必要补充
《第六次全国人口普查方案》明确规定，人口普查采取全面普查、逐户询问、现场填报的方式进行，但合理借助、参考公安部门户口整顿资料、计生部门人口登记信息、劳动部门外出务工信息、民政部门有关信息，以及各村委会行政记录资料等，是对入户登记的必要补充和参照。但“参照”不是“照搬”，在入户登记前搜集以上资料，一方面可以对申报人不便肯定的家庭成员的信息予以补充。另一方面还可以引导申报人如实申报。同时还可以对相关部门的信息进行一次核实。
四、 我区人口普查工作存在的主要问题和困难
目前，汉滨区第六次人口普查工作主要存在以下问题：
（一）基层工作人员力量薄弱，“两员”选调难度大。人口普查工作离不开街道和社区居委会的支持和配合，街道人口普查机构在整个普查工作中起着至关重要的作用。但街道办事处和社区作为基层部门，日常工作量大、人员编制少、任务繁重。很多人员身兼数职，不可能把全部精力投入到普查工作中；人口普查期间，我区共需普查员和普查指导员大约7000余名，在市场经济条件下，城市及农村闲散人员很少，由于人口普查对普查员的文化程度等整体素质要求较高，而普查员工作时间相对较短，种种因素给普查员的选聘带来了很大的困难。如何破解普查员的选聘问题，成为人口普查首先要解决的难题。
（二）人户分离现象日益凸显，普查登记难度加大。一是随着经济的发展和城市框架的不断拉大、基础建设迅速扩张，很多原有居民随着旧城改造拆迁、道路扩建和进城务工等各种因素，居住地与户口登记地分离现象越来越普遍。二是随着住房条件的逐步改善，有些居民有两套以上的住房，新旧房轮流居住或旧房出租，导致普查登记的相关信息难以准确。三是外来人口和外出务工人口增多，很多信息难以获取。四是过去大量已分户但未仍注销的集体户口的存在，使空挂户口总量增加，调查对象难以甄别。
（三）群众配合程度差，导致入户难、登记难。 随着生活水平的提高，人民群众的安全防范意识和法律意识越来越强，同时更加注重个人隐私的保护，人口普查配合程度在降低。即使要求普查员入户登记时，必须佩戴普查员证，说明来意，也经常出现不开门现象，特别是流动人口配合程度更低。
（四）户口整顿不彻底，服务普查作用弱化。尽管《方案》明确规定，各级机构也反复强调户口整顿的重要作用，但事实上，户口整顿并没有达到应有的效果，相反一定程度上制约、误导了普查登记工作。从本次公安部门的整顿资料看，主要表现在：（1）有相当一部分死亡人口的户口没有及时注销；（2）一部分入伍、入学、服刑等已迁移人口的户口没有注销；（3）人户分离现象严重，公安部门也无法准确掌握此类信息；（4）外来人口情况掌握不多。显然，公安户籍资料对人口普查作用减弱，难以对普查数据作出正确的评估。（5）大量农转非人口，非农户口已上但农业户口未消。
（五）部门配合力度不够，乡镇重视程度不均，难以形成普查合力。尽管区政府成立了第六次人口普查领导小组，相关职能部门都是领导小组成员，但在实际工作的组织实施中，大多数单位都认为普查就是统计局和统计干部的事情，根本没引起关注，更谈不上积极参与了，没有发挥成员单位应该承担的责任和义务。乡镇党委政府对普查工作的重视程度也是“冷热不均”，部分乡镇办事处把庞大的普查工程重任就压在有限的统计干部身上，不能保证足够的经费和人员。
（六）地方财力有限，导致普查经费供给不足。汉滨区是个拥有近百万人口的大区，由于区级财政困难，保证区乡两级普查正常业务经费和“两员”补贴全面兑现难度很大。
五、对人口普查工作的几点建议
（一）加大宣传力度，营造浓烈氛围
人口普查是和平时期最大的社会总动员，要真正做到家喻户晓，引导广大普查对象自觉履行公民义务，依法配合普查，如实申报普查项目，单凭统计部门组织的宣传活动，或是普查员在摸底、登记阶段上门发放的《一封信》远不足以令市民引起重视。建议由政府牵头，各级宣传部门策划、部署，联合广播、电视、报刊等媒体单位，重点在普查摸底、正式登记两个阶段前期做几期宣传节目，让普查宣传阶段明晰，重点突出，覆盖面扩大。
（二）发挥部门作用，形成普查合力
人口普查是一项需要政府统一指挥、协调运作的系统工程，仅靠各级统计部门的力量是不可能达到预期的效果。因此，在人口普查的清查摸底阶段就要高度重视部门间的协调，充分发挥计生、公安、民政等相关部门的社会动员和组织能力，才能确保做好人口普查前期调查准备及资源共享等工作。多次普查实践证明，在普查的组织实施过程中，成员单位力量根本没有发挥应有作用，统计部门作为牵头单位，已不是“主力军”，而是“独立团”，这样会使工作变得非常被动。因此，建议各级政府要自上而下夯实成员单位职责，落实成员单位领导责任，不要让领导小组机构成为一纸空文。特别是对房屋开发小区有管理权的住房和建设单位，更应该明确专门机构和专门人员，协同社区负责做好所管属居民小区的普查登记工作。
（三）夯实户口整顿，打好前期基础
户口整顿是人口普查一项非常重要的基础性工作，是人口普查不可或缺的重要步骤和阶段，抓好户口整顿工作，可以为人口普查顺利完成奠定坚实的基础，排除前进的障碍，创造有利的条件。户口整顿工作建议要着重解决四大突出问题：一是应销未销常住户口，包括死亡、服现役、出国（境）定居、辞职后户口留在原单位、拆迁后户口留在原籍、毕业后户口留在学校等等未注销户口；二是应落未落常住户口，包括出生、退出现役、刑满释放、回国定居、市内搬迁等未落户口；三是尽可能准确掌握辖区内外来人口信息。四是根据原有住户信息，掌握已搬离本辖区，但户口未迁出的居民去向，离开时间，原因等。只有掌握了以上基础资料，才能使户口整顿资料真正作为普查登记期间的有力参考资料，为保障人口普查数据质量打好坚实的基础。
（四）精心打造队伍，保证经费供给
人口普查各项工作中，普查指导员和普查员的素质对普查的质量起着重要的决定作用，配齐配精普查队伍是我们长期以来一直在探索、思考的问题。我区普查队伍主要存在以下问题：一是区级普查人员严重不足，普查办干部少且一身兼多职。二是乡级普查人员极其紧缺且很不稳定，人员素质参差不齐。三是普查员、普查指导员队伍庞大，培训难度大。所以，要组建一支业务精通的普查队伍，除利用区乡村三级干部外，尚需从社会聘请、成员单位抽调、驻区单位抽调大量人员参与。但是由于汉滨区财政财力不足，“两员”培训、聘请、抽调人员报酬和“两员”补贴只能满足区级需要，乡村两级人员经费不能足额兑现，对各级政府公信力造成负面影响。建议中央财政或上级财政能够适当缓解基层财政压力。
（五）建立严格考核机制，确保基层组织保障
按照普查方案要求，乡镇政府负责人口普查工作的具体组织实施，但是由于各乡镇办事处对普查的重视程度不均衡，使得总体进度和工作质量不均衡。少数乡镇因领导重视不力，机构不健全，造成工作滞后，影响全区工作进度。为此，建议政府将人口普查工作纳入对乡镇办事处重要考核内容，或实行“一票否决”,严格考核标准，以此督促基层建立保障人口普查任务落实的工作机制。
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